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反对霸权但不复制霸权:《反外国不当域外管辖条例》的法理定位与战略底色

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日前,国务院总理李强签署第835号国务院令,《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》(以下简称《条例》)正式公布,自公布之日起施行。这部行政法规的出台,是中国涉外法治体系建设中一次具有战略意义的制度完善。它所直面的,是当前国际秩序中日益突出的单边主义与霸权行径;它所填补的,是现行法律框架在应对外国不当域外管辖时存在的空白。

制度缘起:从"经贸防御"到"全域阻断"的逻辑跃升


在《条例》出台之前,中国已拥有《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《不可靠实体清单规定》等一系列反制性法律文件,构成了应对西方制裁的基础体系。这些制度在应对外国歧视性限制措施、次级制裁等方面发挥了重要作用。然而,既有规则大多侧重于经贸领域,主要针对的是外国对中国企业实施的次级制裁或贸易限制。

现实中的挑战早已超出这一范畴。美国法院频繁绕开对中美两国具有约束力的国际条约,直接依据美国国内法强行对中国当事人采取跨境取证;外国行政执法部门利用"长臂管辖"条款,强行调取中国企业的敏感数据和供应链信息;甚至出现了外国立法机关直接向中国实体发出所谓"国会传票"的情况,如美国国会曾要求中国电信企业提交报告并施压。这些行为形式各异,但本质相同:都是对国际法和国际关系基本准则的违背,都对中国的主权、安全和发展利益构成直接威胁。

面对这些新型且不断变化的干预手段,原有的法律工具要么缺乏明确的适用依据,要么缺少针对性的反制手段。《条例》的核心任务,正是填补这一制度空白——它并非对现有法律的简单重复,而是系统性地界定"外国不当域外管辖"的认定标准,构建一套覆盖识别、阻断、反制、救济全链条的应对机制。这种覆盖面的扩大,使中国在面对外国以"法律战"形式进行的干预时,能够做到有法可依、有力回击。

法理定位:以"适当联系"重构管辖权边界


理解《条例》的关键,在于认清它的性质:这是一部防御性立法,与某些国家以扩张管辖权为目标的"长臂管辖"存在本质区别。《条例》第一条开宗明义,立法目的之一是"维护以国际法为基础的国际秩序"。这意味着,中国并不反对一切形式的域外管辖——事实上,根据国际法中的效果原则或属人原则,适度的域外管辖是国际社会普遍接受的做法。中国反对的,是那些违反国际法、缺乏适当联系、且损害中国国家利益和公民权益的"不当"管辖。

这一立场体现在"适当联系"标准上。根据《条例》第四条,中国有权对与中国存在"适当联系"的行为实施域外管辖,具体包括三类情形:相关行为在中国境内实施,或虽在境外实施但对中国境内产生影响;属于中国公民、组织的合法权益;属于中国在相关领域的合法权益。与此相对照的是,某些国家所主张的"最低限度联系"标准,往往将任何微小的商业往来或美元结算行为都视为管辖依据,实质上是将国内法凌驾于国际法之上。中国提出的"适当联系",强调的是真实合理的联系,而非任意扩大。这一标准既为中国行使正当的域外管辖权留下了空间,也为判断外国管辖行为是否"不当"提供了法理标尺。

更重要的是,《条例》在处理管辖权冲突时,明确倡导通过外交途径或条约协商解决,而非以单边对抗单边。《条例》第四条第二款规定:"双方可以在共同遵守国际法和国际关系基本准则的基础上,通过缔结条约或者经外交途径、主管部门协商等解决。"这种设计体现了"反对霸权但不复制霸权"的基本立场。

制度闭环:识别、阻断、反制、救济的四重架构


《条例》围绕四个核心环节构建了闭环系统。

第一环节:识别《条例》第六条明确了国务院法治部门会同其他机关开展识别工作的机制。识别的启动可以是依职权的主动行为,也可以依据组织或个人的申请。在判断某一外国管辖措施是否构成"不当"时,主要考量四个因素:是否违反国际法和国际关系基本准则;该外国与相关行为之间的联系是否适当;是否危害中国主权、安全、发展利益或损害中国公民、组织合法权益;以及其他应当考虑的因素。经识别被认定为"不当"的措施,将通过公告程序正式确认,触发后续的阻断和反制机制。

第二环节:阻断。《条例》设置了一条具有普遍约束力的禁令:任何组织或个人不得执行或协助执行已被公告的外国不当域外管辖措施。这条禁令覆盖所有在中国境内的主体,包括外国企业的在华子公司和代表处。与此同时,《条例》也考虑到了现实中的复杂情况——当企业因特殊情况确需执行外国不当域外管辖措施时,可向国务院法治部门申请豁免,经同意后在特定范围内执行有关措施。这一设计体现了"统筹发展与安全"的原则,为企业保留了必要的操作空间,避免了"一刀切"式禁令可能带来的过度冲击。

第三环节:反制。对于推动或参与实施不当域外管辖的外国组织和个人,《条例》第八条设立了"恶意实体清单"制度。一旦被列入清单,可能面临签证限制、财产冻结、交易禁止、投资限制、数据流动限制、罚款等一系列反制措施。特别值得注意的是其中的穿透条款:这些措施不仅适用于被列入清单的实体本身,还可以延伸至该实体实际控制或参与设立、运营的组织。这意味着,通过设立子公司或空壳公司来规避反制的手段将难以奏效。清单并非不可退出,《条例》第九条同时规定了救济渠道:被列入清单的实体可通过提供改正行为和消除后果的证据,申请暂停、变更或取消有关措施。

第四环节:救济。《条例》第十四条明确赋予因他人执行外国不当管辖措施而遭受损失的中国公民和组织在国内法院提起诉讼的权利,要求停止侵害、赔偿损失。此外,省级以上政府有关部门将为中国公民和组织提供指导和服务,行业协会商会也被纳入体系,发挥行业自律和协调作用。第十五条、第十六条构建了政府指导、司法救济与行业自律相结合的多层保障机制。

"禁执令":精准规制的制度创新


在上述四环节之外,《条例》还引入了一项制度工具——"禁执令"。需要区分的是,第六条的一般性阻断条款是针对所有已公告外国措施的普遍禁令,而禁执令则是针对具体执行行为的个案禁令。国务院法治部门可以针对正在执行或协助执行外国不当管辖措施的特定组织或个人,作出禁止其继续执行的命令。这种普遍禁令与个案禁令的双层结构,既保持了制度的稳定性,又增强了执法的灵活性。

违反禁执令的后果是明确的:责令改正、限制政府采购和招投标、限制进出口、限制数据跨境流动、限制出境、罚款等,构成犯罪的依法追究刑事责任。这些法律责任形成了有力的威慑链条,为有关组织和个人优先遵守中国法律而非外国不当域外管辖措施提供了强有力的法律依据。

企业合规:新规之下的应对思路


对于在华经营的企业以及开展国际业务的中国企业来说,《条例》的出台意味着合规环境的重大变化。

首要任务是关注公告动态。哪些外国措施已被认定为"不当域外管辖措施",将通过公告明确发布。对于已公告的措施,企业必须遵守阻断禁令,不得执行或协助执行。

其次,建立内部评估机制。企业在接到外国法院或行政机关的取证、调查要求时,需要判断该要求是否属于"不当管辖",评估该外国与相关交易之间是否存在"适当联系"。

再次,掌握豁免申请程序。当企业面临合规冲突时,可依据《条例》向主管部门申请豁免,这要求企业具备快速识别风险和启动程序的能力。企业应将豁免机制纳入标准合规流程,同步考虑中国侧豁免和境外侧许可。

最后,审慎评估交易对手风险。由于穿透条款的存在,与清单实体及其关联方的交易可能触发自身风险,企业在开展尽职调查时,需将"恶意实体清单"纳入排查范围,把清单评估嵌入对外尽调和交易对手管理。

对于金融、保险、国际贸易等领域的跨境企业而言,传统的"制裁豁免"条款需要重新审视——过去那种将外国单边制裁直接约定为当然免责事由的做法,可能因构成对外国不当管辖措施的预先服从而面临法律风险。企业在合同设计中,需从"绝对免责"思维转向"冲突管理"思维:不再是"凡涉制裁即可免责",而是先识别冲突、再履行通知义务、申请许可或豁免、尝试替代履行,并仅在必要范围内作有限免责,在遵守中国法与应对外国监管之间寻求合规平衡。

战略底色:反对霸权但不复制霸权的法治立场


当前,世界进入新的动荡变革期,以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序面临严峻挑战。一些国家频繁通过国内法手段推行域外管辖,实质上是在用国内法取代国际法、用单边规则取代多边规则。中国选择以立法方式回应这一态势,本身就传递了一个明确信号。

《条例》不是一部情绪化的对抗性法律,而是一部以国际法为依据、以保护国家利益和人民利益为目标的防御性立法。它的制度设计涵盖了识别、阻断、反制与救济四个环节,体现了审慎与周全。正如这部法律的名称所揭示的,中国反对的是"不当"的域外管辖,而非一切域外管辖。这种实事求是的态度,与某些国家滥用"长臂管辖"、将国内法凌驾于国际法的霸权行径形成鲜明对比。以"长臂管辖"构筑的霸权大厦,终将在国际法治的潮流中倾颓。从这一意义上,《条例》体现了中国以国际法为基础维护国家利益、参与全球治理的立场。

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