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2025年美国清洁能源税收抵免政策的重大变革：风能与太阳能的新机遇与挑战

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在全球应对气候变化和能源转型的背景下，清洁能源的发展已成为各国政策制定的重点。2025年8月15日，美国国税局（IRS）发布的2025年第42号通知（Notice 2025-42）对风能和太阳能项目的税收抵免资格标准进行了重大调整。这一政策变化不仅重新定义了“开工建设”的认定标准，也将对清洁能源行业的发展轨迹产生深远影响。

PART 01

政策背景与调整动因

美国的能源政策一直处于动态调整之中，以适应不断变化的经济、环境和地缘政治需求。2025年7月4日，特朗普总统签署的《美丽大法案》（One Big Beautiful Bill Act，简称OBBBA）对清洁能源税收激励措施进行了重大调整。该法案的出台标志着美国能源政策的一次显著调整，旨在重新平衡传统能源与可再生能源之间的关系。

OBBBA法案的核心内容之一是加速淘汰对风能和太阳能项目的税收优惠。根据该法案，风能和太阳能项目若想在清洁电力生产税收抵免（第45Y条）和清洁电力投资税收抵免（第48E条）下获得资格，必须在2026年7月5日前开工建设，或者最迟在2027年12月31日前投入使用。这一时间框架明显短于其他清洁能源技术（如储能）的过渡期，反映出政策制定者对风能和太阳能的特殊考量。

频繁的政策调整的背后有着多重动因。2025年7月7日，特朗普总统发布了一项行政命令，要求美国财政部发布新的指导方针，严格确保风能和太阳能项目不能通过人为加速或操纵资格来获取这些税收抵免。美国政府认为，风能和太阳能项目在某些方面存在挑战，需要通过政策调整来优化市场环境。

PART 02

新规核心内容

2025年第42号通知对风能和太阳能项目获得税收抵免的资格标准进行了实质性修改，这些变化主要集中在开工建设的认定方法、连续性要求以及不同规模项目的差异化处理上。

开工建设认定标准的重大变革

新规取消了大型项目的“5%安全港”规则，取而代之的是更严格的“实质性物理工作测试”。开发商必须通过开展具有实质性意义的物理工作来证明项目已开工建设。这种工作可以包括现场活动（如地基施工、设备安装）或场外活动（如定制化设备制造）。通知特别指出，常规库存组件的生产或初步活动（如场地清理、勘探）不被视为符合条件的物理工作。

值得注意的是，新规对小型太阳能设施网开一面。最大净输出不超过1.5兆瓦（交流电）的“低输出太阳能设施”仍可继续使用5%安全港规则。这种差异化处理反映了政策制定者对分布式发电和屋顶太阳能项目的支持态度。

连续性要求的调整

新规还对项目连续性要求进行了重要调整。开发商在开工建设后必须维持“连续的建设计划”。连续性可以通过实际保持“持续的实质性物理工作”或利用“连续性安全港”来证明，即在开工建设后的第四个日历年底之前将设施投入使用。这意味着一项在2025年开始建设的项目必须在2029年12月31日前完工。

过渡期安排与既往不咎原则

通知包含了过渡期安排，对于在2025年9月2日前已根据旧规则开始建设的项目（包括已满足5%安全港要求的项目），将继续适用原先的指导方针。这一“祖父条款”保护了已做出实质性承诺的开发商的利益。

PART 03

行业反应与市场影响

2025年第42号通知的发布在清洁能源领域引发了广泛反响，从资本市场的即时反应到行业参与者的策略调整，新政策正在重塑美国可再生能源的发展格局。

资本市场的积极回应

通知发布后，太阳能和风能类股出现了显著上涨，反映出投资者对新政策的积极反应。美国最大的住宅太阳能安装商Sunrun（NASDAQ:RUN）股价在公告当日一度飙升42%，收盘涨幅达32.82%。其他太阳能公司也表现强劲：SolarEdge Technologies收涨17.10%，First Solar上涨11.05%，Enphase Energy攀升8.13%，而Array Technologies更是暴涨25.33%。欧洲市场同样反应积极，丹麦风电巨头Vestas单日大涨15%，成为STOXX 600指数中涨幅最大的个股。

开发商群体的差异化影响

新规对不同规模的开发商产生了不对称影响。大型可再生能源开发商普遍表示能够适应政策变化。相比之下，中小型开发商面临更大挑战。取消5%安全港尤其影响了那些依赖分阶段融资的小型开发商，他们原本可以通过初期5%的投入锁定税收优惠，再逐步筹集剩余资金。现在，这类开发商必须在没有税收优惠确定性的情况下投入更多前期资金进行实质性建设，显著提高了融资门槛。

项目管道与供应链调整

政策变化正在重塑美国清洁能源的项目储备格局。根据行业分析，美国可能有2500多个尚未开工的风能和太阳能项目受到影响。新规出台后，开发商纷纷重新评估项目时间表，力求在2025年9月2日前满足5%安全港要求或调整建设计划以满足物理工作测试。供应链也面临调整压力。物理工作测试更强调实际建设活动，这可能改变设备采购模式。开发商需要更精确地协调设备交付与建设进度，避免过早采购被视为“库存组件”（不计入物理工作测试）。同时，四年完工的安全港期限可能促使更多项目采用模块化建设策略，分阶段投入运营以降低风险。

PART 04

政策展望与战略建议

随着2025年第42号通知的实施，美国清洁能源政策进入了一个新阶段。然而，这并非政策调整的终点，而是更广泛改革的前奏。展望未来，行业参与者需要预判政策走向，并相应调整战略以应对不断变化的监管环境。

即将出台的补充政策

美国财政部和国税局已明确表示，2025-42号通知并未解决所有悬而未决的问题。最重要的待决事项是有关“受关注外国实体”（Foreign Entity of Concern，FEOC）的相关规定。根据OBBBA法案，从2026年1月1日开始建设的项目将受到FEOC限制，这些规则旨在减少清洁能源供应链对中国等国家的依赖。即将发布的FEOC指南可能对以下方面做出规定：设备与材料来源、合规认证、过渡安排。行业专家预计，FEOC规则可能对太阳能行业产生重大影响，因为该行业目前对某些国家的供应链存在依赖。

长期政策趋势分析

从更宏观的角度看，2025年第42号通知反映了美国能源政策的几个深层趋势。首先，政策制定者越来越倾向于通过差异化激励引导行业发展。小型太阳能项目保留5%安全港，而大型项目适用更严格标准，这种区别对待表明政策鼓励分布式发电模式。未来可能会看到更多针对不同技术、不同规模或不同应用场景的定制化政策。其次，政策重心正从单纯刺激装机容量增长转向质量控制和系统整合。物理工作测试强调实际建设进展，连续性要求确保项目及时完工，这些变化旨在减少“僵尸项目”和提高已规划项目的完成率。未来政策可能进一步关注可再生能源项目的电网友好性、可靠性和社区接受度。第三，能源安全和供应链自主成为核心考量。FEOC规则和物理工作测试都反映了减少对外依赖、增强国内制造能力的战略意图。这一趋势可能在未来几年持续强化，推动更多本地化生产要求和技术转让安排。

对行业参与者的战略建议

面对这一不断变化的政策环境，清洁能源开发商、投资者和供应商应考虑采取以下适应性策略。对于项目开发商，加速符合条件的项目、加强项目执行能力、优化项目组合、供应链多元化是应对新规则的关键策略。对于投资者，关注执行能力强的开发商、评估政策风险溢价、把握市场分化机会是重要的投资方向。对于设备供应商，本地化生产布局、调整产品策略、加强交付灵活性是适应新政策的重要措施。

2025年第42号通知标志着美国清洁能源政策进入了一个更强调实际成效和战略自主的新阶段。虽然短期内增加了部分开发商的合规负担，但整体框架仍为行业提供了发展空间。成功的企业将是那些能够快速适应新规则、优化项目执行能力并前瞻性应对供应链挑战的市场参与者。随着更多配套政策的出台，美国清洁能源市场将继续演化，为准备充分的公司创造新的机遇。

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